Altersvorsorge: Wie kann freiwilliges Vorsorgesparen gefördert werden?

Diese Publikation beruht auf der wirtschaftswissenschaftlichen Dissertation: "Altersvorsorge: Theorie und Empirie zur Förderung freiwilligen Vorsorgesparens" und ist im Nomos-Verlag Baden-Baden erschienen.

Eine Förderung der Altersvorsorge über vermehrte steuerliche Anreize oder Zulagen ist in Deutschland angesichts der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte kaum noch möglich. Sie ist aber auch nicht nötig. Wie in dieser Arbeit gezeigt wurde, ist eine Verbesserung der finanziellen Rahmenbedingungen nur eine von mehreren Möglichkeit zur Förderung der Altersvorsorge, deren Wirksamkeit zudem begrenzt ist. Wie in den zentralen Thesen zur Vorsorgeförderung formuliert, könnten sich Maßnahmen als wirksamer erweisen, die den komplizierten Vorsorgeprozess verkürzen, einer Überschätzung von Rentenansprüchen entgegenwirken, ein Aufschieben von Vorsorgeplanung und Vorsorgesparen auf "morgen" weniger wahrscheinlich machen, oder die Tendenz zum Aufschieben unangenehmer Handlungen für die Altersvorsorge nutzbar machen. Auf dieser Grundlage werden in den folgenden Abschnitten konkrete Empfehlungen entwickelt, welche nicht-monetären "geeigneten Maßnahmen" die Bundesregierung dem Gesetzgeber vorschlagen kann, um den Verbreitungsgrad der Altersvorsorge auf freiwilliger Basis zu erhöhen.

Um einer Überschätzung der Rentenanwartschaften entgegenwirken, hat der Gesetzgeber mit einer Neufassung des § 109 SGB VI die Rentenversicherungsträger bereits zu Renteninformationen verpflichtet. Damit müssen die Rentenversicherungsträger seit 2004 alle Versicherten, die das 27. Lebensjahr vollendet und mindestens 5 Jahre lang Beiträge gezahlt haben, über ihre individuellen Rentenanwartschaften und die Höhe der daraus resultierenden Rente unterrichten. Diese Renteninformationen müssen u.a. eine Prognose über die zu erwartende Höhe der Regelaltersrente und Informationen über die Auswirkungen künftiger Rentenanpassungen enthalten. Die konkrete Ausgestaltung bleibt den Rentenversicherungsträgern überlassen.

In Ihrer derzeitigen Form sind die Renteninformationen jedoch nur bedingt geeignet, eine Überschätzung von Rentenleistungen zu verhindern. Dazu führen insbesondere eine fehlende Inflationsbereinigung der Prognosewerte und die optimistischen Annahmen über die Rentenerhöhungen, die anfangs von 1,5 bis 3,5 Prozent jährlicher Anpassung ausgingen. Mittlerweile wurden diese Annahmen zwar auf 1,5 bis 2,5 Prozent gesenkt. Allerdings wird damit immer noch eine Rentenanpassung unterstellt, die deutlich höher ist als die tatsächlichen Rentenanpassungen im Durchschnitt der vergangenen 10 Jahre. Zudem birgt der Ausweis der Rentenprognosen in Nominalwerten die Gefahr, dass die Versicherten die Kaufkraft ihrer Rentenansprüche falsch einschätzen. Zwar wird ein beispielhafter Hinweis darauf gegeben, wie viel 100 Euro inflationsbedingt im 65. Lebensjahr des Versicherten noch Wert sind. Die dabei unterstellte Inflationsrate von 1,5 Prozent erscheint aber gemessen am Inflationsziel der europäischen Zentralbank von 2 Prozent als eher gering. Zudem erfordert die Darstellung der Rentenprognosen in Nominalwerten vom Bürger einen vermeidbaren Rechenschritt, um daraus inflationsbereinigte Werte zu erhalten.

Deswegen sollte § 109 SGB VI dahingehend präzisiert werden, dass für die Rentenprognosen realistischere Annahmen bezüglich der Rentenanpassungen verwendet werden und eine Inflationsbereinigung erfolgt. Die Inflationsbereinigung sollte sich am Inflationsziel der Europäischen Zentralbank ausrichten. Die Annahmen zur Rentenerhöhung sollten nicht auf regierungsamtlichen Prognosen zur Beschäftigten- und Lohnentwicklung basieren, da hier starke politökonomische Anreize für eine (zu) optimistische Darstellungsweise bestehen. Sie sollten vielmehr von einem unabhängigen Expertengremium, wie beispielsweise dem Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, vorgeschlagen werden. Dadurch könnte die Aussagekraft der Renteninformationen wesentlich erhöht werden. Wenn sich aufgrund der Prognosen abzeichnen sollte, dass künftig eine ähnliche Größenordnung von jährlicher Rentensteigerungen und Inflationsrate zu erwarten ist, sollte zur Vereinfachung auf einen Ausweis dieser beiden Größen verzichtet werden. Die Rentenprognosen ohne Rentenanpassungen wäre dann ein guter Näherungswert für die Kaufkraft im Ruhestand.

Vergleichbare Regelungen sind jedoch auch und vor allem für private und betriebliche Rentenversicherer zu treffen. Bei deren Informationen fehlt derzeit ein Hinweis auf den inflationsbedingten Wertverlust in der Regel völlig. Wie die weit verbreiteten Kürzungen der Überschussbeteiligung in den vergangenen Jahre zeigen, haben sich zudem die Annahmen über die Entwicklung der Rechnungsgrundlagen und damit die unverbindlich in Aussicht gestellten Rentenleistungen in der Regel als zu optimistisch herausgestellt. Die (zu) optimistischen Annahmen sind u.a. auf Anreize im Wettbewerb um Neukunden zurückzuführen. Daher ist bei der Kalkulation der in Aussicht gestellten Leistungen mehr Transparenz erforderlich, damit sich der Kunde eine darüber Meinung bilden kann, wie realistisch diese sind. Deswegen sollte ein expliziter Hinweis erfolgen, auf welcher Renditeannahme die in Aussicht gestellte Leistung beruht. Zudem sollte eine belastbare Begründung zur Höhe der angenommenen Rendite erfolgen. Entsprechende Vorschriften könnten im VAG, Anhang D verankert werden (§§ 10, 10a VAG, Anhang DI-III, ergänzend Rundschreiben des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen R2/2000).

Einem Verschieben der Vorsorgeplanung kann insbesondere dadurch entgegengewirkt werden, dass der damit verbundene kognitive Aufwand verringert wird. Um die Vorsorgeplanung zu vereinfachen, sind dem Bürger leicht verständliche und vergleichbare Prognosen über seine voraussichtlichen Rentenanwartschaften zur Hand zu geben. Mittelfristig ist daher ein einheitlicher Rahmen für Rentenauskünfte zu entwickeln, der von gesetzlichen, betrieblichen und privaten Anbietern gleichermaßen verwendet wird. Dieser sollte insbesondere einheitliche Annahmen bezüglich (alternativer) Renteneintrittsalter und Lebenserwartung enthalten. Eine weitere Planungsvereinfachung wird möglich, wenn dem zukünftigen Rentner aus einer Hand ein Gesamtüberblick über seine Anwartschaften aus den verschiedenen Rentensystemen gegeben wird. In Dänemark existiert mit dem System Pensionsinfo bereits ein solches Informationsangebot; seine Übertragung auf Deutschland sollte geprüft werden.

Gegenwärtig wird die Produktwahl durch eine unterschiedliche steuerliche und sozialabgabenrechtliche Behandlung verschiedener Typen von Altersvorsorgeprodukten erschwert. Zwar hat der Gesetzgeber mit dem Alterseinkünftegesetz (AltEinkG) einen wichtigen Schritt zur Vereinfachung getan, indem er zum 1.1.2005 die Möglichkeit der Pauschalversteuerung für Direktversicherungen nach § 40b des Einkommensteuergesetzes (EStG) gestrichen hat. Nach wie vor werden aber die Riester-Rente (nach § 10a EStG) und die betriebliche Altersvorsorge (nach § 3 Nr. 63 EStG) in Bezug auf die Höhe und die Dynamisierung der steuerlich abzugsfähigen Beträge unterschiedlich gefördert; die - komplizierte - Zulagenregelung gilt nur für die Riester-Rente. Zudem unterscheidet die Förderung der betrieblichen Altersvorsorge auch künftig zwischen verschiedenen Durchführungswegen (Direktversicherung, Pensionskasse und Pensionsfonds versus Direktzusagen und Unterstützungskassen) und nach dem Finanzierungsmodus (ab 2008 unterschiedliche Behandlung von Sozialversicherungsbeiträgen bei Arbeitgeberfinanzierung und Entgeltumwandlung).

Die Komplexität des Fördersystems sollte daher durch die Vereinheitlichung und Vereinfachung der Förderung weiter verringert werden. Zum einen sollten Beiträge zur betrieblichen Altersvorsorge sozialversicherungsrechtlich einheitlich behandelt werden, gleichgültig ob sie vom Arbeitnehmer oder vom Arbeitgeber getragen werden. Zum anderen sollten die Bestimmungen nach § 3 Nr. 63 EStG und § 10a EStG angeglichen werden - nach Möglichkeit so weit, dass auf einen der Paragraphen verzichtet werden kann.

Insbesondere sollte dabei eine einheitliche Fördergrenze geschaffen werden. Damit würde dem Bürger signalisiert, dass der Staat Altersvorsorge in jedem Fall bis zu einer bestimmten Höhe als förderungswürdig ansieht. Diese Grenze kann dem Individuum als Faustregel für den Vorsorgebeitrag dienen. Wenn sie zum Sparziel wird, kann das Individuum die ersten drei Stufen des Vorsorgeprozesses zur Bestimmung der Höhe des Vorsorgebeitrages überspringen und sich direkt mit der Auswahl eines geeigneten Vorsorgeproduktes befassen.

5.) Finanzielle Bildung stärken

Um ein Umsetzen von Vorsorgeplanung und Vorsorgesparen zu erleichtern, sollten zudem die kognitiven Fähigkeiten der Bürger mittels finanzieller Bildung verbessert werden. Dadurch sinkt nicht nur die Hemmschwelle zur Beschäftigung mit Finanzangelegenheiten, sondern es nimmt auch die Gefahr von Fehlentscheidungen bei der Altersvorsorge ab. Eine flächendeckende Vermittlung grundlegender finanzieller Inhalte ist über die allgemeinbildenden Schulen sicherzustellen. Zu den unbedingten Grundlagen gehört ein Verständnis von Zinseszinseffekten, inflationsbedingten Kaufkraftverlusten, der negativen Relation von Risiko und Rendite sowie der Funktionsweise von Versicherungen. Die Bundesregierung hat in dieser Hinsicht jedoch keine Kompetenzen, vielmehr sind die Kultusministerien der Länder gefordert, entsprechende Inhalte in den Lehrplänen zu verankern.

Eine Vermittlung finanziellen Wissens über die allgemeinbildenden Schulen kann die heutigen Erwachsenen nicht mehr erreichen. Auch ist eine Vereinfachung der Rahmenbedingungen für die Altersvorsorge wie beschrieben zwar dringend geboten, im politischen Prozess aber kurzfristig nicht wahrscheinlich. Da sich somit in absehbarer Zeit wenig an der weit verbreiteten Neigung zum Verschieben vorsorgerelevanter Handlungen ändern wird, sollte diese Aufschiebeneigung zur Förderung der Altersvorsorge nutzbar gemacht werden. Mit Opting-out-Modellen, bei denen zunächst ein automatischer Einbezug in die Altersvorsorge erfolgt, dem dann aktiv widersprochen werden kann, ist dies möglich. Auf betrieblicher Ebene lässt sich eine automatische Entgeltumwandlung mit Opting-out-Recht schon nach derzeitiger Rechtslage implementieren. Nach dem Tarifvorbehalt von § 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (BetrAVG) sind solche Modelle allerdings nur bei nicht tarifgebundenen Arbeitnehmern oder für nicht tarifgebundene Entgelte möglich, wenn der Tarifvertrag keine Öffnungsklausel vorsieht. Eine Änderung oder Streichung von § 17 Abs. 5 BetrAVG könnte diese Beschränkung aufheben.

Automatische Entgeltumwandlung kann nach geltendem Recht im Arbeitsvertrag vereinbart werden, Gegenstand einer Betriebsvereinbarung sein oder tarifvertraglich geregelt werden. Arbeitsverträge werden in der Regel auf Grundlage vorformulierter Allgemeiner Geschäftsbedingungen (AGB) des Arbeitgebers abgeschlossen. Ein Opting-out-Modell ließe sich im Arbeitsvertrag verwirklichen, indem der Arbeitnehmer durch AGB in die Entgeltumwandlung einbezogen wird, wenn er nicht durch Ankreuzen eines Kästchens auf dem Vertragsformular ausdrücklich bekundet, dass er dies nicht wünscht. Alternativ könnten die AGB auch vorsehen, dass der Arbeitnehmer einbezogen wird, sofern er nicht innerhalb einer bestimmten Frist widerspricht. Beide Varianten unterliegen der gerichtlichen AGB-Kontrolle und damit der Gefahr, im Streitfall von einem Arbeitsgericht für unwirksam erklärt zu werden.

Dem Arbeitgeber entstünde in diesem Fall ein hoher Verwaltungsaufwand für die Rückabwicklung der Verträge. Um dieses Risiko zu minimieren, darf die Opting-out-Klausel den Arbeitnehmer nicht "überrumpeln", also nicht im Kleingedruckten versteckt sein, sondern muss unmissverständlich und hinreichend auffällig gestaltet werden. Darüber hinaus ergeben sich für den Arbeitgeber bei jedem Entgeltumwandlungsvertrag Haftungsrisiken. Auch wenn die betriebliche Altersvorsorge über externe Versorgungsträger abgewickelt wird, trifft den Arbeitgeber eine Haftung für den Erhalt der eingezahlten Beiträge abzüglich Risikoanteil ("Nominalwertgarantie"). Sofern der Arbeitgeber eine Beratung übernimmt, haftet er auch bei Beratungsfehlern. Auch wenn die geschilderten rechtlichen Risiken beim Angebot von Opting-out-Modellen gering sind, könnten sie viele Arbeitgeber vom Angebot solcher Modelle abhalten.

Um die Implementierung von Opting-out-Modellen zu fördern, sollte der Gesetzgeber daher Rechtssicherheit herstellen. Dies könnte über eine Freistellung des Arbeitgebers von einer Haftung unter bestimmten Voraussetzungen erfolgen. Auch sollten die Rahmenbedingungen für automatische Entgeltumwandlung gesetzlich geregelt werden, um deren Rechtswirksamkeit herzustellen. Darüber hinaus sollten ökonomische Anreize für das Angebot von Opting-out-Modellen geschaffen werden, indem die Sozialabgabenfreiheit nicht nur für formell arbeitgeberfinanzierte, sondern auch für formell arbeitnehmerfinanzierte betriebliche Altersvorsorge über 2008 hinaus erhalten bleibt.

• Altersvorsorge ist Ergebnis eines komplexen, vierstufigen Prozesses. Der Bürger muss erstens bereit sein, sich mit der Thematik der Altersvorsorge zu befassen, zweitens die Vorsorgeplanung tatsächlich vornehmen, drittens im Ergebnis zu dem Schluss kommen, dass Altersvorsorge nutzensteigernd ist und viertens die beabsichtigte Vorsorgeersparnis in die Tat umsetzen. Altersvorsorge kommt nur dann zustande, wenn auf jeder dieser vier Stufen eine entsprechende Kosten-Nutzen-Abwägung positiv ausfällt. Der Vorsorgeprozess lässt sich verkürzen, wenn Faustregeln ("Heuristiken") existieren, die beispielsweise Altersvorsorge in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes des Einkommens nahe legen. Orientiert sich der Bürger an einer solchen Faustregel, kann es die ersten drei Stufen überspringen und sich direkt mit der Auswahl und dem Abschluss eines geeigneten Vorsorgevertrages befassen. Altersvorsorge lässt sich demnach durch das Bereitstellen von Heuristiken fördern



• Für das Entstehen einer Vorsorgeabsicht sind die subjektiv wahrgenommenen Restriktionen entscheidend, die jedoch häufig deutlich von den objektiv gegebenen Restriktionen abweichen. Die Leistungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung werden häufig überschätzt. Wird aber das Konsumniveau im Alter überschätzt, das auch ohne Altersvorsorge erreichbar ist, so werden der Grenznutzen des Ruhestandskonsums und damit auch der Grenznutzen der Altersvorsorge unterschätzt. Folglich fällt die beabsichtigte Vorsorgeersparnis zu gering aus bzw. eine eigentlich nutzensteigernde Erhöhung der bisherigen Vorsorgeersparnis unterbleibt. Auch wenn die Rendite überschätzt wird, fällt die Vorsorgeersparnis in der Regel zu gering aus. Wurde bereits in der Vergangenheit irreversibles Vorsorgekapital aufgebaut, überwiegt der Einkommenseffekt den Substitutionseffekt, so dass eine Korrektur der Zinseinschätzung nach unten die Vorsorgeersparnis erhöht. Demnach lässt sich Altersvorsorge durch eine Informationspolitik fördern, die Fehleinschätzungen entgegenwirkt.



• Wiederholtes Verschieben ist eine wesentliche Ursache für geringe Altersvorsorge. Grund für ein geringes oder nicht vorhandenes Vorsorgekapital kann nicht nur eine mangelnde Vorsorgeabsicht sein, sondern auch, dass die Umsetzung eigentlich beabsichtigter Vorsorgehandlungen immer wieder auf "morgen" verschoben wird. Mit einem solchen Aufschieben ist zu rechnen, wenn der Bürger gegenwartsverzerrte Präferenzen hat und ihm beim Umsetzen von Vorsorgeplanung oder Vorsorgesparen sofortige Kosten entstehen. Dieses Aufschiebeverhalten steht der Altersvorsorge unter den in Deutschland üblichen Rahmenbedingungen entgegen: hier muss sich der Bürger aktiv um Höhe sowie Art und Weise der Altersvorsorge kümmern ("Opting-in-Modelle"). Unter veränderten Rahmenbedingungen kann ein Aufschiebeverhalten allerdings zur Förderung von Altersvorsorge genutzt werden. Dies ist mit Modellen möglich, bei denen die Bürger automatisch mit einem vorgegebenen Sparbeitrag in die Altersvorsorge einbezogen werden, dem aber aktiv widersprechen können ("Opting-out-Modelle").



• Verschieben wird durch komplexe Rahmenbedingungen und mangelnde Financial Literacy verursacht. Die Kosten, die bei der Vorsorgeplanung oder bei Auswahl und Abschluss eines geeigneten Sparproduktes sofort anfallen, sind größtenteils psychologischer Natur. Sie fallen umso höher aus, je unangenehmer dem Bürger die Materie ist und je länger er sich mit ihr auseinandersetzen muss. Beides ist umso eher der Fall, je geringer die Financial Literacy des Bürgers ist und je komplexer Vorsorgeprodukte und Rahmenbedingungen sind. Demnach lässt sich bei Opting-in-Modellen die Altersvorsorge durch finanzielle Bildung einerseits und durch eine Vereinfachung von Vorsorgeprodukten und steuerlichen wie sozialabgabenrechtlichen Rahmenbedingungen andererseits fördern.